2009年9月24日 星期四

蔡子強 - 「指引主義」與常識、判斷之死

2009年9月24日

Vic: 「指引」氾濫是一個複雜的現象,適度的指引是必要的,至少必須釐清工作的目標與宗旨。過度的指引則是自以為是的官僚產物,彰顯體制已忘卻初衷、腐化無能,開始集體卸責,因為只要按本子辦事,出了事就有免責的藉口。

指引氾濫不一定會使人失去常識與判斷,墨守成規的人往往不是沒有常識或不懂判斷,他很可能只是不願意承擔責任,因為他知道上面的人也不願意承擔責任;自己若非麻木不仁地僵守指引,很容易會成為代罪羔羊。離心離德的地方,莫不如此。

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【明報專訊】繼去年12月,發生過一宗事件,一名男士心臟病發暈倒於醫院大門前,兒子向詢問處職員求救,卻因程序問題而被要求自行報警,結果病人死於院外。上個禮拜,明愛醫院再發生類似因僵化程序而延誤治療的事故。

一名學生在校打羽毛球時,遭同學揮拍擊傷左眼並流血,被校方第一時間送至瑪嘉烈醫院,再被轉介至明愛醫院眼科專科門診。但明愛醫院卻不接納男童以學生手冊作身分證明文件,要求預繳700元非本地人診金,剛巧男童家長即時沒有足夠現金,被迫由元朗趕返青衣住所拿取證件送至醫院,令男童的治理遭到延誤,令該醫院再一次遭各方指摘。對此,明愛醫院的回應是,承諾會檢討現行規定。情况就如去年12月事發後的一樣。

「指引至上」主義

我不認為事件是源於如部分傳媒情緒化的批評如「唔夠錢唔醫」、又或者「見錢眼開」等市儈原因,反而是牽涉現代人「鳥籠理性」的迷思。

就如立法會衛生服務界議員李國麟指出:「好明顯是員工怕孭鑊,擔心不按本子辦事會出問題。」

有公立醫院醫生表示,明愛職員是「執正來做」。「有些部門睇走數睇得好緊,職員可能擔心如果畀人走數,會被問責,普通文員話唔到事。」

另外亦有評論指出,公立醫院每次在醫療事故後,都會發出新指引,但其實卻只會更加鼓勵恍如驚弓之鳥的員工,更加誠惶誠恐的按指引辦事。

其實這都道出了今天香港公共事務上的一個怪現象:就是每當公營機構出錯,官僚為了「卸膊」,最快速度平息指摘,轉移視線,就會拋出一千零一度板斧 ——承諾盡快制訂相關「指引」,又或者修訂現有「指引」。而輿論又會很快「收貨」,人們好像認為只要依據一套詳盡的指引辦事,問題就會迎刃而解,卻沒有考慮到,這會怎樣衍生出新的問題,以及塑造出一個怎樣僵化的社會。

德蘭修女的遺憾

Philip K. Howard在其所著《The Death of Common Sense: How Law is Suffocating America》一書中,探討正以幾何級數倍增的規章、指引,今天如何扼殺美國人的「常識」(common sense)和「判斷」(judgment),讓社會愈來愈窒息,失卻活力。作者提到以下一個有關德蘭修女的故事。

1988年,一個慈善團體擬在紐約市建設一個無家可歸者的庇護中心,德蘭修女熱心參與其中。慈善團體籌措了50萬美元,市政府亦以一美元象徵性價錢捐出一座荒廢了的物業,本以為是一個雙贏的方案,卻在意想不到的地方被絆住。原來紐約市在建築上有一條硬性規定,要求在新建(或改建)的多層大廈當中,必須設有升降機。慈善團體堅持他們講求刻苦的信仰,不會讓他們用上這部升降機,而更重要的是,這會讓他們額外耗費多10萬美元,德蘭修女認為,這筆錢應該花在為窮人準備的食物上,才更加實惠。結果一個原本可以造福窮人的方案,就此拉倒。其實,無家可歸的窮人,只要有瓦可遮頭,便已經心滿意足,根本不會介意是否有升降機。結果一些無謂和僵化的教條,造成了一個眾人皆輸的局面。

戈爾的慨嘆

美國前副總統戈爾便曾經指出,在1960年代,政府不是以如此多如牛毛的繁文縟節,一板一眼去處理公務的,例如叢林守護員只要攜帶一本可放在襯衣袋的小冊子,便可憑着常識和判斷,去處理大小工作。但如今他們卻得翻上如枕頭般重甸甸的幾大冊,效率和結果如何,可想而知。

在1970年代,美國社會發展出一種思維,就是以清晰及精確的指引,來保證做法上的一致性,消除偏頗,以及不確定性。這種倡議,在學術界、政界、司法界、管理層等之中,都大有市場。結果就如作者所說:「Detailed rule after detailed rule addresses every eventuality, or at least every situation lawmakers and bureaucrats can think of.」

作者指稱如此便出現了一個弔詭的結果:「a system of regulation that goes too far while it also does too little.」——少到一個地步,甚至連一棟庇護中心都建設不到、一條生命也拯救不到、一顆眼睛也可能有一天挽回不到……

《到奴役之路》一書的作者海耶克指出,規章扼殺主動性和創意,嚴緊規劃扼殺演化和改良。我們要有容得下意外、錯誤的胸襟和空間,好讓新的意念可以出現。跌跌碰碰中試着走,才是進步的關鍵。

消防員的故事

近日亦發生了另一宗新聞,消防員在阻撓一名企圖跳樓的女士時,發生了糾纏,千鈞一髮之際,不單事主甚至連消防員自己也有墮樓的危險,最後消防員唯有拳擊事主頭部嘗試把她制服,再行營救,事後被部分輿論批評濫用暴力。當在一個電台phone-in節目討論及此事時,有評論說政府應考慮為此制訂和提供指引,卻惹來一位消防員致電質疑,說他們的工作覆蓋面闊,甚至包括攝氏30多度上山營救小狗,難道又要為如何抱着小狗制訂指引﹖(以免被指摘虐畜﹖)

這令我想起前述戈爾的慨歎。當消防員背負太多的指引時,只會蠶食他們的判斷,令他們在千鈞一髮之際,可能喪失了救人的能力。

人是要有「常識」和「判斷」

規章、指引或許是現代社會的「必要之惡」,但同時我們也務必要小心,不要把之當作一個「comfort zone」,當問題發生後,作為一種方便快捷的政治交代方式,甚至真的以為這是解決問題的萬應靈丹,陷入如此的迷思當中。明愛醫院一而再的事故提醒我們,即使在指引叢中,愈鑽牛角尖,也不代表可以解決層出不窮的問題。

我們是人,活生生的人,需要有常識和判斷。那幾位牽涉的明愛醫院員工,需要的其實也只是十分普通的醫者常識和判斷,僅此而已。

作者是中文大學政治與行政學系高級導師

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